内容摘要:公诉引导侦查机制在我国具有其固有的法理基础,然而目前的公诉引导侦查机制仍处于探索阶段,仍未适应控辩式审判模式的发展要求,不符合刑事诉讼法所确立的互相配合、互相制约的检警关系。唯有从制度上落实公司引导侦查机制,才能使检警关系平衡发展。
关键词:检警关系 侦查监督 公诉 证据标准 侦查取证
公诉引导侦查,是指检察机关公诉部门在现行的法律框架内,以法律监督权为依托,为提高刑事案件的质量与效率,通过采取法律规定的诉讼手段,对侦查机关证据的收集、提取、固定及侦查取证的方向,提出引导性的意见和建议,并对侦查活动的合法性进行同步法律监督的一种工作机制。
一、法理基础探究
在法治国家,任何权力都来源于法律的授权。公诉引导侦查机制,是赋予检察机关公诉部门相应的权力以指导和监督侦查活动,这种授权必须立足于国家现有法律。
首先,公诉引导侦查机制的产生,立足于我国宪法的有关规定。宪法是国家的根本大法,是分配国家权力的契约书。《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。这一条款,为人民检察院设定了法律监督的权力,包括对侦查活动、审判活动的监督和约束。宪法第一百三十五条规定“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律”,明确了公安、检察院、法院在刑事诉讼活动中相互依存相互制约的关系。
其次,在宪法原则性规定的基础上,《刑事诉讼法》第七条对公检法三机关的关系进行了重申,并在第八条明确规定:“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”,再次强调了检察院的刑事诉讼监督地位。值得注意的是,对事实不清、证据不足的案件,公诉部门可以依据刑诉法的规定行使退回补充侦查的权力,为公诉引导侦查活动提供了一条常规途径,同时在《人民检察院刑事诉讼规则》中也规定了公诉部门在审查起诉阶段有要求复验复查、纠正违法侦查活动的权力。
由上述两点可以看出,在我国目前的法律框架下,公诉引导侦查的法律依据是存在的。然而在司法实践当中,检察机关侦查监督部门依然还是引导侦查的主力,公诉部门对侦查活动的引导更多倾向于一种事后的法律监督,尚未形成有效的法律机制,但这并不能否定公诉部门在侦查活动中能够发挥的监督引导作用。由谁监督、监督范围等方面毕竟是检察机关内部分工的问题,通过法律法规的完善、内部权力分工的细化,便能为公诉引导侦查机制铺平道路。
二、从检警关系及审判模式的发展分析公诉引导侦查机制的必要性
(一)公诉引导侦查机制是适应审判模式的发展需要
我国1997年刑事诉讼法修改,在中国传统和固有制度因素的基础上,吸收了现代职权主义和当事人主义的要素,审判模式实现了向控辩式庭审模式的转变。所谓控辩式庭审,是指以控、辩、审三方为主体,围绕案件事实与证据、罪与非罪、罪轻罪重、适用法律等问题,通过检察机关举证,辩护人举证,审判人员听审,当庭一事一控,每控有证,每证有质,每质有辩,当庭认定事实、取舍证据,辩明是非和法官当庭宣判,当庭解决刑事诉讼的审判方式。在控辩式庭审模式下,公诉人全面履行举证责任,辩护人有权就案件证据提出质证意见。公诉人能否顺利履行指控犯罪的法律职责完全有赖于侦查机关为其提供的证据,一旦案件证据客观性或者合法性遭受辩护方质疑,公诉人便有可能要承担败诉的风险。2012年刑诉法再次修改,吸收了“尊重和保障人权”的原则,提前了犯罪嫌疑人聘请律师的时间,扩大了律师辩护的范围,保障了律师会见、阅卷、调查取证等权利,明确了非法证据排除的标准。从立法上的变化来看,被告人和辩护人的权力得到进一步扩大,对公诉部门的举证工作提出了更为严峻的挑战,同时也加大了公诉对侦查取证的依赖性。
非经法院判决,不能认定当事人有罪。从打击违法犯罪的目标出发,从控辩式庭审的要求出发,检警关系应当以公诉为中心,侦查服务于公诉。公安机关在侦查活动中应当依据公诉部门要求的标准搜集证据、查清事实,公诉部门应当适时介入到侦查工作中去,力求证据符合客观性、关联性、合法性的标准,确保证据确实充分。
(二)公诉引导侦查机制是优化检警关系的需要
我国的刑事诉讼法第七条明确规定:“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律”,同时在第八条规定:“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。因此,分工负责、相互配合、相互制约,是目前我国检警关系的基本原则。分工负责是指在刑事诉讼活动中,公安机关享有刑事侦查权,而检察机关享有侦查监督和审查起诉权;相互配合,是指公安机关和检察机关在刑事诉讼活动中服务于一个共同的目标任务,即惩罚犯罪,保护人民;相互制约是指公安机关和检察机关能够就双方在工作中的错误提出纠正意见,如检察机关有权就公安机关的违法侦查活动下发纠正违法通知书,公安机关有权就检察机关不批准逮捕、不起诉的决定提出复议、复核。从立法的本意看,公安机关与检察机关的关系本应当是十分紧密的,有利于检警合力打击违法犯罪、维护社会稳定。
然而实践当中的检警关系远远没有达到立法上相互配合、相互制约的要求,检警双方过分强调分工负责,各管一段,公安机关负责侦查活动,检察机关负责审查逮捕和起诉。事实上,目前实践中的检警关系中检察机关虽有监督权但处于弱势地位。第一,检察机关监督方式滞后。公安机关在侦查活动中完全处于主导地位,享有采取讯问、搜查、拘留、逮捕等一系列侦查措施的权力,而检察机关对于这些侦查行为的合法性往往以书面审查的方式进行事后监督,在书面审查过程中发现侦查行为违法的,也以书面形式要求公安机关予以整改,但是公安机关往往不予理会。第二,侦查机关重破案、轻证据。侦查活动中往往对案件证据标准要求不高,甚至为追求破案不惜违反法定程序搜集证据,当进入审查起诉阶段之后,这些证据往往不能为公诉部门指控犯罪服务。检察机关退回补充侦查后,公安机关往往并未进行实质性的补充侦查活动,仅仅将案件搁置,待补充侦查期限届满后再移送给公诉部门,相互推诿,效率低下,最终败诉风险依然由检察机关承担。
这样一种“阻断式”的检警关系,弊端明显。一是不利于保障人权。在审查起诉阶段,犯罪嫌疑人往往提出公安机关在侦查中对其刑讯逼供,或者在未能阅读讯问笔录的情况下签名、摁手印。姑且不论犯罪嫌疑人为推脱罪行而故意为之,假如公安机关确实存在违法侦查的行为,在审查起诉阶段已错过了最佳的取证时机,如无其它确凿证据,公安机关搜集的证据便难以推翻,犯罪嫌疑人的诉讼权利也难以得到切实保障。二是诉讼效率低下。由于公诉部门本身调查取证的能力有限,如若侦查机关提供的证据达不到起诉的标准,且对公诉部门补充证据的要求置若罔闻,则只能通过退回补充侦查的方式相互推脱,以致案件迟迟不能起诉至法院。
要克服目前检警关系的缺陷,必须通过公诉引导侦查机制的完善来实现,真正建立起相互配合相互制约的检警关系。公诉引导侦查机制能够“使历来由警察主导的秘密侦查程序在刑事诉讼结构中不再成为一种完全独立的诉讼程序,而是侦查程序与公诉程序以一体化的表现形式共同构筑了刑事诉讼程序所谓三角结构中的控诉一方,且警察的侦查行为只能附属于作为‘法的守护者’----检察官的公诉行为,从而使强大的并且往往是无所不能的警察行为受到检察官的合理限制。
三、公诉引导侦查机制的诉讼价值
诉讼价值是指在实现刑事诉讼目的中的用途或者积极作用。公诉引导侦查机制在促进实现司法的公平、正义和效率方面作用明显。第一,强化了证据意识,提高了诉讼质量。为了使公诉机关的指控能够得到法庭的确认,及时全面地收集证据是必要前提。要紧紧围绕“犯罪事实清楚、证据确实充分”的标准,引导侦查人员及时、正确地搜集证据,才能使取证工作得以明显改善,从而确保证据的客观性、合法性、关联性。第二,缩短办案周期,提高办案效率。开展引导侦查取证工作可以帮助侦查人员确立或调整侦查方向、侦查现场,也有利于检察人员及时熟悉、了解案情,掌握证据的获取程度,从而提高诉讼效率,缩短办案周期,减少扯皮、推委,降低诉讼成本,促进司法公正。第三,加强法律监督,维护司法公正。公诉引导侦查机制,变被动监督为主动监督,变事后监督为事前监督,做到监督关口前移,质量关口前移,严防非法取证,切实保障人权。
四、公诉引导侦查机制的发展困境及其解决途径
目前公诉引导侦查机制困难重重,主要体现在:一是侦查人员的证据意识、庭审意识不强,造成在侦查活动中的盲目性、低效性;二是侦查部门与公诉部门对该机制未能形成共识,缺乏沟通,难以协调;三是双方在证据标准上未能形成统一,往往因为侦查部门的取证工作达不到公诉部门的要求而重复取证,效率低下;四是公诉人缺乏引导侦查工作所必须的侦查能力,难以胜任侦查引导工作。
为完善公诉引导侦查机制,充分发挥其在刑事诉讼中的重要作用,实现司法工作可持续发展,笔者提出以下改进措施:
1、明确引导范围,确保宽窄有度。鉴于目前犯罪案件逐年增多,对公诉部门的公诉提出了严峻的挑战,公诉部门不可能针对每一起案件进行引导监督。为确保效率,避免过度干预,必须确定介入侦查的范围。建议将范围把握在以下三类:一是疑难复杂案件、二是有重大影响的案件、三是新型犯罪。
2、确立工作权限,确保权责统一。公诉人要引导侦查活动,大前提是必须明确相应的的权限。具体包括:(1)参与权,如现场勘验检查、查看侦查案卷;(2)建议权,公诉人在参与过程中,可通过查阅案卷或列席会议的形式,就证据搜集、证据完善方面的问题提出建议;(3)纠正违法权,公诉人发现侦查活动违反法律规定时,应提出纠正意见,这在一定程度上能够避免“毒树之果”流入审查起诉环节。
3、完善捕诉分工,提高工作效率。在实践中,与公诉引导侦查机制相比,侦查监督部门对侦查机关的制约和指导更能引起侦查机关的重视和配合,因此,建议通过改善捕、诉的分工配合来加强对侦查活动的引导。一要明确案件范围的分工。公诉的引导应限定在重大、疑难、复杂案件,尤其是命案,这部分案件取证困难、证据要求高,必须确保审查起诉前的证据全面、合法;而对其他案件的引导侦查工作可由侦监部门承担。二要明确工作内容的分工。公诉的引导重点,在于取证、证据完善,而侦监的工作重点则在于侦查活动的合法性,包括侦查手段、强制措施方面。三要建立侦监、公诉协调联动机制,既然侦监与侦查部门联系更为紧密,那么应当充分利用这一优势,侦监在引导侦查取证中可邀请公诉部门参加,使公诉引导向前延伸至审查批捕环节;公诉部门在引导侦查取证中也可邀请侦监部门参加,争取通过侦监部门的影响力来贯彻公诉引导侦查机制的有效实施。
4、制定公诉证据参考标准。为确保执法公正和诉讼效率,必须在证据标准上形成共识。建议检察院与侦查部门联合制定刑事诉讼的证据标准,在证据标准的指导下,将证据分为必要证据、充分证据、排他证据和辅助证据。必要证据是指能够证明存在犯罪事实并且犯罪是被告人所为的客观证据,这类证据必须百分之百地具备,不能缺失。充分证据是指证明被告人实施犯罪的目的、手段、后果、因果关系等具有关联性的证据,这类证据必须百分之九十五以上地具备。排他性证据是指能够排除其他可能性存在的证据,这类证据应当达到百分之百的排他性程度。辅助证据是指必要、充分证据之外的能够辅助或间接证明某一方面与案件事实的证据,这类证据至少要达到百分之六十以上的证明程度。
5、明确侦查部门的诉讼责任,做到权责统一。鉴于目前侦查部门的奖惩量化考核制度直接与侦破案件挂钩,与案件不起诉或败诉联系不大,造成其重破案、轻证据,给公诉工作带来不少麻烦。基于此,应确立侦查部门对不起诉或败诉后果承担相应责任,从制度上扭转“重破案、轻证据”的质量意识、责任意识不强的局面,促进公诉与侦查的密切配合。
6、加强公诉人的引导侦查能力建设。在实际工作中,部分公诉人工作经验尚浅,引导取证的能力还不够强。因此,一方面应加强对侦查业务的学习,通过增加公诉人实际参与侦查活动的机会,包括参加案件讨论、侦查方案制定、现场证据收集,使公诉人对侦查业务具备直观感受和直接经验。另一方面,建议建立完善公诉与侦查部门的交流学习制度,可以派遣公诉人员到侦查机关挂职,或者向侦查机关派驻检察室,通过亲临侦查一线,加强协作,增长知识,打造复合型的公诉人才。
五、需要注意的问题
1、公诉引导侦查取证工作的定位问题。公安机关与人民检察院处于刑事诉讼的不同环节, 二者在刑事诉讼活动中分工负责、互相配合、互相制约。公诉引导侦查取证,不是合力侦查, 而是为了更好地监督侦查机关依法侦查、高效侦查, 达到起诉要求。公诉部门引导侦查取证活动要符合诉讼规律, 不能突破法律规定, 是“引导”而不是“领导”侦查,防止包办代替、直接侦查, 保证二者分工负责, 互相配合,互相制约。
2、与侦查监督部门的关系问题。侦监、公诉虽是职能不同的部门,但都承担监督职责,在证据的审查判断中,两部门是承接关系。公诉部门在引导侦查取证的过程当中要与侦查监督部门及时沟通,实现对侦查监督工作的有效衔接。两部门应通过信息互通、案件讨论、注意事项提示等制度, 将公诉引导侦查取证前伸至审查逮捕环节,从而提高办案效率,加强侦查监督。
六、结语
公诉引导侦查机制是时代发展的必然要求,必须通过完善法律程序、明确工作标准将其作为一个有效机制常抓不懈,致力于发展分工负责,互相配合,互相制约的检警关系,从而促进司法公正,有效保障人权。(作者单位:广西贵港市港南区人民检察院)
参考文献:
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